Ordenamiento territorial en Panamá: la visión del Arq. Frank Osorio desde el MIVIOT
- Arq. Gabriel Solano Lázaro
- hace 23 minutos
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En un conversatorio organizado por APEDE, el arquitecto Frank Osorio —funcionario del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT) con experiencia en varios países de la región— compartió un diagnóstico claro y directo: gran parte de los problemas urbanos, sociales, económicos y ambientales que enfrenta Panamá hoy tienen una raíz común: la falta de ordenamiento territorial y de planificación urbana coherente y sostenida en el tiempo.
Desde su rol en el MIVIOT, Osorio subrayó dos ideas centrales:
No existe una “receta perfecta”; todo proceso requiere diálogo amplio y pactos entre múltiples actores.
Planificar el territorio no es un lujo técnico, sino una condición básica para garantizar calidad de vida, competitividad y sostenibilidad.
Ordenamiento territorial vs planificación urbana: dos niveles de una misma tarea
Osorio inició su intervención marcando una distinción fundamental:
Ordenamiento territorial
Es un ejercicio estratégico, político y técnico a escala nacional. Define la visión de cómo debe crecer el país, qué zonas se preservan, cuáles se desarrollan, cómo se distribuyen las actividades productivas y los asentamientos humanos. Es el marco de referencia que debe construir el gobierno central.
Planificación urbana
Es el aterrizaje de esas directrices a la escala local. Regula usos de suelo, densidades, tipologías, compatibilidades, equipamientos y normas concretas que rigen el día a día de los distritos y ciudades.
En la práctica, reconoció que el MIVIOT hoy lleva demasiados “sombreros”: por un lado intenta pensar el país estratégicamente; por otro, en gran parte del territorio sin normativa, termina resolviendo casos puntuales, como decidir si una vivienda puede ubicarse junto a una granja de cerdos. Eso distorsiona el rol que debería tener el ministerio y revela la ausencia de instrumentos locales robustos.
El dato es contundente: solo alrededor del 10 % del país tiene normas aliadas o instrumentos de ordenamiento formal. El resto es un “suelo disponible” que se va ocupando sin una visión clara de para qué sirve, qué valor agrario tiene o qué riesgos conlleva.
Cuando el suelo productivo se vuelve urbanizable
Osorio relató una experiencia de campo en comunidades del “Madrid seco”, donde productores le dijeron: “Ya no sembramos cebolla, ahora hacemos casas porque eso da más dinero”. Esa frase, que puede sonar lógica desde la economía inmediata, es una alerta roja en términos de soberanía alimentaria y uso racional del suelo.
Sin una política clara que identifique y proteja el suelo de alto valor agrario, la presión urbana termina desplazando actividades productivas clave. Lo que hoy parece un buen negocio inmobiliario puede convertirse mañana en un enorme problema de dependencia alimentaria y pérdida de capacidad productiva.
El ordenamiento territorial —insistió— debería ser el instrumento que diga, con base técnica: “aquí sí, aquí no”.
Crecer sin planificar: desastres, agua y pobreza de tiempo
El Arq. Osorio conectó la falta de ordenamiento con tres grandes tipos de impactos que Panamá ya está pagando:
1. Desastres mal llamados “naturales”
Cada vez que el país enfrenta eventos climáticos extremos, se activan mecanismos de financiamiento internacional y se desvían recursos internos para atender emergencias: deslaves, inundaciones, comunidades incomunicadas, viviendas destruidas.
Una parte significativa de ese daño ocurre porque hay viviendas y asentamientos ubicados en zonas donde nunca debieron construirse. Es la consecuencia directa de permitir —o tolerar— urbanización informal en áreas de alto riesgo.
2. Crisis del agua en el “país donde más llueve”
Panamá enfrenta crisis de agua tanto para consumo humano como para producción, a pesar de ser un país lluvioso. En muchos asentamientos, la falta de planificación hace que las personas tengan que pasar horas al día cargando agua.
Cuando alguien deja de estudiar o trabajar para asegurar agua para su familia, el país pierde productividad, capital humano y oportunidades. Esa situación —señaló Osorio— es producto de ciudades que “crecieron sin voz”, sin guía y sin criterios claros de localización.
3. Pobreza de tiempo y movilidad ineficiente
La expansión urbana desordenada y la ubicación de vivienda en periferias distantes, sin transporte masivo adecuado, condenan a miles de personas a pasar 4 o 5 horas diarias en traslados.
Esto tiene un costo enorme:
Menos tiempo para la familia y la comunidad.
Menos productividad laboral.
Mayor estrés y deterioro de salud.
Según estudios citados por Osorio, la congestión puede representar alrededor del 3 % del PIB en grandes ciudades de América Latina. Un costo silencioso, pero brutal, que afecta la competitividad de países como Panamá, que aspiran a ser hub logístico y empresarial regional.
El costo fiscal de no planificar: Metro, subsidios y límites del modelo
Uno de los puntos más directos de la ponencia fue el análisis del modelo de financiamiento del transporte masivo.
La Línea 3 del Metro de Panamá ya se estima en torno a los 3.8 mil millones de dólares.
El Metro requiere además 80 millones anuales para mantenimiento, con deudas acumuladas que podrían llegar a 30 millones.
Hoy el modelo descansa fuertemente en el gobierno central: es el Estado quien financia la inversión inicial y subsidia buena parte de la operación. Eso significa que desde Bocas del Toro hasta Darién, todos los contribuyentes financian el Metro, lo usen o no.
Osorio fue claro:
No se puede seguir imaginando que la solución será simplemente construir líneas 4, 5, 6, 7… sin repensar la forma en que crece la ciudad y la manera de financiar infraestructura.
Más carriles, más viaductos y más líneas, por sí solos, no resuelven estructuralmente la congestión. Si la ciudad sigue creciendo de forma dispersa, la infraestructura se vuelve fiscalmente insostenible.
Asentamientos informales, déficit cualitativo y construcción social del riesgo
El diagnóstico regional al que aludió Osorio es contundente:
La tasa de expansión de los asentamientos informales supera a la expansión formal.
Se estima que uno de cada cuatro habitantes urbanos en América Latina y el Caribe vive en asentamientos informales.
El déficit habitacional es mayoritariamente cualitativo: viviendas precarias, sin servicios adecuados, mal localizadas.
En Panamá, la falta de suelo urbanizable habilitado y accesible obliga a muchas familias a autoconstruir en zonas no aptas, donde luego exigen (con toda razón humana, pero con alto costo público) agua, electricidad, caminos y servicios.
Esto lleva a lo que Osorio llamó la “construcción social del riesgo”:
Se permite o tolera que la gente se asiente en zonas vulnerables.
Llega un evento extremo: la comunidad pierde sus casas, sus pertenencias y su entorno.
El Estado entra de forma reactiva, moviliza recursos, reubica a la población.
En ese proceso se rompe el tejido social:
Se pierden redes de apoyo vecinal.
Se pierden trabajos ligados al barrio.
Se desarraigan familias completas.
Evitar la mala ubicación de vivienda no es solo un tema técnico: es una cuestión de justicia social y de respeto al tejido comunitario.
Los Planes de Ordenamiento Territorial como pacto social
Para Osorio, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) son, en esencia, un pacto social:
Se basan en diagnósticos técnicos sobre el territorio.
Deben pasar por procesos de consulta ciudadana.
Se aprueban mediante los consejos municipales, como expresión de la democracia representativa.
Los POT generan expectativas legítimas:
El sector privado entiende dónde se puede urbanizar, con qué densidad, qué usos son posibles.
La ciudadanía sabe qué tipo de ciudad se está construyendo.
Cuando las reglas cambian arbitrariamente —añadió— se crea incertidumbre, se erosiona la confianza y se debilita la inversión responsable.
Sin embargo, reconoció un problema estructural:
muchos gobiernos locales no tienen capacidades técnicas ni financieras para diseñar, implementar y gestionar estos planes.
Hay municipios con POT aprobados cuya propia alcaldía admite: “Esto es demasiado sofisticado para nosotros; no sabemos cómo manejarlo”. Es como —dijo— darle un auto de carrera a alguien que apenas puede manejar una moto.
Por eso insistió en dos tareas paralelas:
Descentralización real con fortalecimiento municipal
Oficinas de planificación funcionando.
Personal idóneo, con formación técnica.
Recursos asignados de forma estable.
Planes a la medida de la realidad municipal
Instrumentos manejables, comprensibles.
Menos “copiar modelos de Noruega” y más adecuación a la capacidad local.
¿Qué está haciendo hoy el MIVIOT?
En la parte final de su exposición, el Arq. Osorio presentó una serie de acciones concretas que el MIVIOT está impulsando:
1. Destrabar y aprobar POT ya elaborados
Hay planes distritales que fueron financiados con dinero público y quedaron en el limbo. El ministerio está trabajando para que esos instrumentos lleguen finalmente a aprobación y posterior implementación, no se pierdan en el olvido.
2. Revisión del marco jurídico y reducción de burocracia
En coordinación con organismos multilaterales (como el BID), se está realizando una revisión integral del marco legal del MIVIOT, con la intención de fortalecer lo que funciona, corregir lo que estorba y simplificar procesos excesivamente burocráticos.
3. Digitalización de trámites y catastro
Osorio anunció que está casi listo un pliego de licitación para migrar hacia procesos digitales, inspirados en experiencias como la del Municipio de Madrid. Entre los objetivos:
Dejar atrás el manejo de “toneladas de planos físicos”.
Avanzar hacia un catastro moderno y funcional, hoy inexistente a escala nacional.
Facilitar certificaciones (uso de suelo, servidumbres, etc.) que hoy son trámites largos y presenciales.
La visión es que, en el futuro, una persona pueda obtener una certificación de uso de suelo en línea, descargándola desde una plataforma robusta, sin depender del “trato” con un funcionario.
4. Fortalecimiento técnico del ministerio
El MIVIOT está incorporando urbanistas con experiencia internacional, profesionales formados en países como Francia, Estados Unidos, Corea del Sur y Chile, que ahora trabajan junto a funcionarios con 20 o 30 años de trayectoria en la institución.
Para Osorio, la mejor aliada del sector privado es una institucionalidad fuerte: una contraparte estatal técnica, seria, capaz de decir “sí” o “no” con fundamento y en tiempos razonables.
5. Trabajo directo con municipios
El ministerio está visitando municipalidades, ayudando a montar oficinas de planificación y explicando la importancia de destinar recursos a personal especializado, para que no todo dependa del gobierno central.
Sistema Nacional de Información del Territorio: el geoportal
Uno de los pasos más tangibles es el Sistema Nacional de Información del Territorio, un geoportal que ya fue lanzado públicamente.
En esta plataforma:
Se pueden consultar planes de ordenamiento distrital aprobados y sus zonificaciones.
Hay mapas de riesgo y otros insumos geoespaciales.
Se está integrando información dispersa de distintas instituciones.
La meta es que esta herramienta:
Sirva a arquitectos, urbanistas, inversionistas, academia y ciudadanía.
Permita, en el futuro, generar certificaciones automáticas (uso de suelo, servidumbres, etc.).
Aporte transparencia, acceso a la información y mejor toma de decisiones.
Línea 3 del Metro: una oportunidad de oro para Panamá Oeste
Osorio cerró subrayando la Línea 3 del Metro de Panamá como una “oportunidad de oro” para transformar el territorio de Panamá Oeste, hoy descrito como disperso, desorganizado, inseguro y saturado de vivienda mal conectada.
En coordinación con la agencia japonesa de cooperación (JICA), se está trabajando en aplicar un modelo de desarrollo orientado al transporte (TOD) alrededor de algunas estaciones de la Línea 3:
Densificar inteligentemente en torno a las estaciones.
Generar mezcla de usos: vivienda, comercio, servicios, espacios comunitarios.
Crear entornos donde una persona pueda vivir, trabajar, ir al supermercado, a la escuela o a la farmacia sin depender diariamente del viaje al centro de la ciudad.
En paralelo:
Arraiján y La Chorrera están cerca de aprobar sus respectivos POT distritales.
El MIVIOT impulsa un plan parcial en el área de influencia del trazado para implementar mecanismos como reajuste de suelo y captura de plusvalías, fundamentales para financiar infraestructura sin cargar todo al contribuyente.
Osorio fue enfático:
El problema hoy no es falta de ideas ni de profesionales; el gran reto es cómo se financia la ciudad que queremos.
Hacia un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
Finalmente, el Arq. Frank Osorio compartió la ambición de construir un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
Dado que el gobierno central no puede financiar POT para los más de 80 distritos del país (cada uno cuesta en promedio cientos de miles de dólares), un plan nacional permitiría:
Clasificar el suelo a gran escala: urbano, de expansión, agrario, rural, de preservación, etc.
Establecer un marco de referencia para que municipios y sector privado avancen en zonificaciones locales alineadas a una visión país.
Coordinarel uso del territorio con la infraestructura, la producción y la conservación.
Es un proyecto ambicioso y costoso, pero —según Osorio— indispensable para dejar de “apagar fuegos” y empezar a construir un Panamá donde el desarrollo urbano, la competitividad y la calidad de vida dejen de estar en conflicto.
En síntesis, la intervención del Arq. Frank Osorio fue una invitación a mirar el ordenamiento territorial no como un documento técnico más, sino como un acto político y social profundo, que define quién tiene acceso a qué oportunidades, quién paga los costos del desorden y qué tipo de país se está construyendo, calle por calle, barrio por barrio y distrito por distrito.
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